DOCUMENTOS DEL PASKIN

I.- Introducción.

Aquel funcionario público no midió las consecuencias de ir al baño en su servicio y constatar la no existencia de papel confort. La odisea allí iniciada nos delatan con lujo de detalles la extraña convivencia que se debe dar en el Estado chileno para satisfacer necesidades de carácter político.

Juanito, como le llamaremos a nuestro querido funcionario público, obviamente solicitó a viva voz que alguien le acercara el apetecido papel higiénico. Otro colega, que por necesidades diferentes se apersonó al baño, escuchó la dramática demanda de su colega y concurrió a las oficinas de administración por lo requerido. La respuesta al tenor del procedimiento administrativo fue la siguiente: “efectivamente se agotó el papel; por tanto, debe emitirse una (1°) solicitud de compra firmada por el Jefe de Juanito para iniciar el proceso respectivo.

El colega, acongojado por lo que pasaba con Juanito, logró la solicitud requerida, El Jefe de Adquisiciones remitió la solicitud a Finanzas para la correspondiente (2°) visación de presupuesto y caja. Con dicha visación se dirigió la solicitud a la encargada del Portal Chilecompra. La funcionaria toma el pedido y lo somete a revisión con el (3°) Plan anual de compras y observa que dicha compra corresponde hacerla en el mes siguiente. Por lo tanto, concurre a donde su Jefe a explicarle la complicación de adquirir confort en esa fecha. Este le explica que es una emergencia, porque Juanito lo necesita ahora ya. En vista de la urgencia, la encargada de compras debe dictar (4°) una resolución de compras de urgencia. Eso si, claramente preocupada, por cuanto debería próximamente explicar a la oficina nacional del portal Chile Compra las razones de fondo y con medios de verificación de la desviación por un mes del Plan Anual de Compras en lo referido al especifico rubro de papel higiénico.

Dictada la resolución de compra emergente, la encargada abre el (5°) portal y la correspondiente ventana de Convenio Marco para no licitar la compra de confort. Efectivamente, la compraventa de lo solicitado por Juanito está dentro del convenio, pero, como la inmensa mayoría de los oferentes se ubica en Santiago, (6°) la orden de compra se emitió para ese proveedor capitalino. Lo adquirido llegará dentro las próximas 48 hrs., según conversación telefónica de la encargada de compras con el proveedor al explicarle la urgencia de contar con el producto.

Mucho más complicado quedó Juanito con la respuesta a su necesidad, y como buen padre de familia estimó que debía salir del atolladero a como fuera lugar. Por ello, solicitó a su colega, que seguía allí dándole aliento para que no desfalleciera, que le proporcionara otra tipo de papel, como diario agregó desesperado. Este colega concurrió a la oficina del Jefe de Servicio a solicitar el diario; todos buscaron y el diario de suscripción anual no aparecía. Claro, la suscripción estaba vencida.

Nuevamente el Jefe de adquisiciones fue llamado y éste indicó que no había sido aún renovada la suscripción; por cuanto, la Oficina Nacional de Chilecompra estaba exigiendo las encuestas, cotizaciones y otros medios de verificación que les permita a ellos estar seguros de cuan necesario era para esta oficina de provincia contar con un diario y con ese diario en particular como suscripción anual.

Afortunadamente, la señora de Juanito había pasado por las oficinas a buscar a su esposo y, como siempre, las mujeres solucionan todo tipo de problemas; abriendo su cartera, en ella obviamente encontró papel higiénico.

La presentación anterior, hecha en tono semiserio, sirve para destacar las incongruencias de la Reforma del Estado, en donde la convivencia de un Estado Planificador Centralizado debate y se enfrenta a diario con la irrupción de medidas de corte de Economía de Mercado abierta, como se aprecia en cada punto que hemos indicado en paréntesis y que iremos desentrañando y exponiendo a la luz pública en el siguiente orden: (1) Solicitud compra-cambio; (2) Presupuesto – SIGFE (3) Plan Anual de Compras – Chile- compras; (4) Resolución, Portal, Orden de compra – Juicio Oral.

De hecho, si la introducción es recepcionada como seria, se habría dicho por los defensores del stablishment, que el error fue llevar la petición al portal pues tratándose de una compra menor a 3 UTM debería haber sido hecha en forma directa en el negocio de al lado, u otros habrían agregado que el relato no contempla las veces que el sistema se cae, o que la solicitud fue mal hecha, por cuanto habla de marca de un papel higiénico, en fin el tema de fondo no es la situación tragicómica descrita, sino el de descubrir el concubinato entre liberales y estatistas para abolirlo y abrir la modernidad del Estado a la eficacia, pero sobre todo a la eficiencia.

II.- Concubinato de las Economías de Mercado y de Planificación Centralizada.

Durante los años ochenta, se inicia la Reforma del Estado, conocida como la Reforma de primera generación que consistió fundamentalmente en: a) Reducción de déficit fiscal. b) Disminución del tamaño de la Administración, y c) Privatización de empresas públicas.

El mejoramiento de la calidad de las instituciones públicas como base para el desarrollo sustentable, ha sido la intención de la Reforma de segunda generación iniciada por la Concertación, desde los inicios del proceso democrático, cuyos resultados se resumen entre otros: a) Pausa y leve reducción del tamaño del Estado. b) regulaciones a los sectores privatizados, y c) Mejoramiento de procesos de la gestión pública.

En ambos procesos de Reforma, podrán observarse que la elite siempre protege sus intereses burdamente, como lo fue el traspaso de las empresas publicas a precio de huevos entre parientes y amigos, o como hoy en día se disfraza con instrumentos de gestión para satisfacer a la plutocracia y la oligarquía.

1.- Solicitud de compra – cambio

Estamos en una situación de CAMBIO; por ello, es esencial, según Graciela F. Gelaf definir con claridad las políticas, los métodos, los procedimientos y los circuitos administrativos; sin olvidarse tener en cuenta que los niveles operativos, medios y superiores están en una actitud de cambio diario, con pujas entre lo viejo (que ya no existe) y lo nuevo (a lo que siempre se le teme).

Generalmente los cambios legales y formales son necesarios y útiles como culminación de un proceso de modernización para afianzarlo, más que como el detonador del mismo.

En el caso de Juanito, el evidente pedido tuvo que traducirse en una solicitud de compra, firmada por el jefe superior, refrendada por presupuestos y analizada por adquisiciones; la pregunta que surge como un eco es : ¿Qué valor agregado aporta la solicitud de compra?. ¿Qué mejoras en la gestión importantes se dan con esa solicitud y cuáles son los avances en implantación de cultura orientada a resultados y al servicio de usuarios?.

Conviene no olvidar que Juanito es hijo de la Reforma del Estado segunda generación, ya que éste es un Profesional altamente calificado y seleccionado para el Servicio Publico por la Dirección de Servicio Civil (servicio que le manda carta certificada a los no seleccionados para que reclamen si estiman necesario, sin indicarles razones, causas de su no selección y menos por supuesto los puntajes de los sí seleccionados, de modo que puedan asumir las razones de mayores meritos de los escogidos).

Pero Juanito con su Magíster y Doctorado, no ha podido con la trama del procedimiento administrativo y todas sus ideas innovadoras y de cambio que han sido llevadas al tacho de la basura, ya que el Jefe ( de menor grado académico por no decir que no los tiene) con el miedo latente de perder su porción de poder, simplemente no lee las propuestas y aún más le indica al profesional que es un nuevo funcionario de mayor capacitación para que esté en el terreno, operativo del chuzo y la pala. Además, agrega que el procedimiento es de tal naturaleza inamovible, por cuanto así lo ha establecido la Contraloría General de la República y con la Reforma del Estado las nuevas Auditorias Internas que se han convertido en el brazo armado de la Contraloría aplicando sus obsoletos medios de control.

La profesionalización de la Administración del Estado, a través de concursos, mérito v/s antigüedad no sólo trae un escenario de incertidumbres a los funcionarios antiguos del sistema, sino que también a los nuevos, sobre todo en instituciones altamente jerarquizadas. Las razones es que los actuales administradores no logran concebir ni con la punta de sus narices que adoptando criterios de negociación se pueden lograr de los nuevos profesionales espléndidos valores agregados a sus gestiones, entendiendo de paso que la cultura de la imposición pierde cada vez fuerza y se hace necesario relaciones de largo plazo.

Primera conclusión de concubinato

La Reforma del Estado ha establecido una nuevo paradigma: La profesionalización del Servicio Publico.

Los nuevos profesionales deben convivir con jefes autoritarios, temerosos y conservadores en sus prácticas administrativas, ya que la Reforma fue concebida para un largo plazo, de modo que este permita la gradualidad en la sustitución de conceptos, ideas, prácticas, culturas. Esto hace que sea necesaria la persistencia en el tiempo.

Nuestra proposición es la de capacitar en este minuto y constantemente a los niveles directivos, a fin de re-estructurar -si fuese necesario- sus cuadros de mando, llegando hasta el mínimo detalle de la tarea a nivel operativo, de manera de hacer realidad al más breve plazo la nueva convivencia entre profesionalización y liderazgo actualizado, en donde la acción esté guiada por metas y resultados y no por procedimientos obsoletos, que no agregan valor al usuario o mejor dicho el ciudadano que recibe el producto o servicio del Estado.

(2) Presupuesto – SIGFE

La Reforma II se propuso aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder Público y, a partir de esto, fortalecer la capacidad del Estado para promover su legitimidad y gobernabilidad, creando para ello Instrumentos de gestión de amplio uso: PMG, Balances de Gestión y un Sistema de evaluación de control de gestión financiera – SIGFE (Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado).

La contabilidad pública se encarga de registrar, clasificar, controlar, analizar e interpretar todas las operaciones de las entidades de derecho público y a la vez permite tomar decisiones en materia fiscal, presupuestaria, administrativa, económica y financiera.

La Contabilidad Privada es aquella que clasifica, registra y analiza todas las operaciones económicas, de empresas de socios o individuos particulares, y que les permita tomar decisiones ,ya sea en el campo administrativo, financiero y económico.

Las definiciones anteriores son un fiel reflejo de que el proceso de la contabilidad es el mismo para las empresas privadas como publicas, registrar, clasificar, analizar, informar, es decir, si la privada registra e informa correctamente entonces la pregunta es: ¿Por qué si se ha creado un sistema computacional para la contabilidad publica éste mantiene procedimientos netamente de una planificación centralizada, como lo es la información que supuestamente entrega los pasos de pre-obligado y obligado en el SIGFE?.

En efecto, estos pasos contables solo se dan en la Contabilidad Publica, y en la practica se traduce, por ejemplo, en ingresar un RUT al mantenedor del sistema: luego el mismo RUT en la ventanilla de Compromisos (pre y obligado), y el mismo RUT debe ser digitado en el paso de Devengado. Pareciera ser simple, pero imaginar este proceso cuando se pagan a más de 600 personas que sirvieron el proceso de toma del SIMCE, es tener presente la digitación de 1800 RUT.

Segunda conclusión de concubinato

El matrimonio falso en este caso se da entre la apuesta de la Reforma del Estado de imponer un sistema computacional de ultima generación y la presencia de funcionarios con manguillas que han impuesto aquellos viejos criterios que les permitan tener en un puño la centralización de la información fundamentalmente presupuestaria..

Nuevamente el cambio se hace terriblemente necesario y replantearse la inquietud de qué valor agrega para el usuario la información del pre y del obligado. O el por qué la empresa privada no usa dichos conceptos o por qué Estados aún de izquierda, han establecidos principios como el siguiente: Causado y Devengado, todos los ingresos y egresos deben ser registrados y serán reconocidos solo en el momento que sean causados o devengados.

Nuestra proposición es la de convocar a una comisión, ahora ya, de alto nivel en materias de contabilidad, que elimine todos aquellos registros que no aportan valor agregado y mejorar la información con innovación del uso de la red a través del SIGFE.

(3) Plan Anual de Compras – Chile compras

La Reforma del Estado siguen agregando nuevos avances como el Sistema de Compras públicas vía Internet, conocido como Chile Compras, que, además de proporcionar transparencia fiscal, da inicio a un Gobierno electrónico en desarrollo.

Pero la negociación con la concubina da origen a otra burocracia poderosa, como lo es una OFICINA Central de Compras que no compran nada, sino que se dedican a crear instrumentos de planificación para que sean llenados y cumplidos por cada unida operativa del sector publico en los lugares más recónditos del país.

A ellos hay que entregarles una Plan Anual de Compras, que debe ser cumplidos al milímetro, so pena de ser llamados por la Oficina para declarar las desviaciones del Plan o enviar cuanta explicación, cotizaciones, encuestas para demostrar la corrección del actuar de esta unidades operativas.

La Oficina es tan poderosa que controla a todas las unidades operativas, a través de las Unidades de Control y Gestión de Los Ministerios, para que no se escapen demasiado de la Planificación Central del Plan de Compras. Luego el discurso es claro: La Reforma del Estado ha logrado la Descentralización en la ejecución de los programas.

Nuevamente la pregunta es similar: ¿ qué valor para el usuario final proporciona un Plan Anual de Compras? . Será factible agregar otra duda: ¿no será que el Plan de Compras esta dado para gastar el Presupuesto y ser eficaces en el gasto?

Tercera conclusión de concubinato

Creo que es este proceso el que más demuestra la existencia de dos mundos al interior del Estado, aquellos que han introducido sistemas que dan más transparencia, mejoras tecnológicas y profesionalismo al quehacer del Estado , y los otros que se agrupan para defender su poder Centralizador pidiendo Plan de Compras para manejar la información diciendo como excusa, que es para dar transparencia a los proveedores, o solicitando cumplimiento de PMG, con operandos, metas, indicadores de cumplimientos del Plan Anual de Compras cual profecía auto cumplida, pero sin ningún indicador de impacto de los resultados o de satisfacción de resultados, salvo el de eficacia del gasto.

Nuestra proposición es la descentralización efectiva, indicando la necesidad de descentralización de la gestión, de tal forma que los niveles superiores sólo asuman la administración de aquellas actividades que el nivel inferior no sea capaz de desempeñar; pasar de un modelo de administración pública burocrática a un estilo gerencial mediante la separación de las funciones políticas de las administrativas (el diseño de las políticas de su ejecución); la distinción entre las actividades exclusivas del Estado (formulación de las políticas, recaudación, regulación) de las actividades que pueden (¿deben?) ser ejercidas por otros agentes; el desplazamiento del énfasis y de los controles desde los procedimientos hacia los productos; la atribución clara de responsabilidades y la definición de las formas de rendición de cuentas (accountability).

Este modelo debe garantizar la capacidad de elección por parte del consumidor de acuerdo a lo expresado por Castells y desde la perspectiva de lo que se denominó New Public Management (NPM).

(4) Resolución, Portal, Orden de compra – Juicio Oral.

Finalmente una de las más grandes Reformas del Estado fue hecha en el Gobierno de don Eduardo Frei R.T.,, que en verdad ha sido el más grande impulsor de la Modernidad del Estado de Chile, logrando el monumental impulso de la Reforma Judicial que borra con años de historia de la cultura del papeleo. Hoy los juicios orales por nadie son discutidos, menos puesto en duda su eficacia y eficiencia, a pesar de no tener las rumas de papeles sustentatorios de la acción realizada.

Cuando surge el Portal Chile Compra, ciertas acciones son eliminadas en el proceso de compras asumiendo algunos de los principios de la Reforma Judicial, tal como la firma de convenios, presencia de cotizaciones, etc. Es decir, cuando se impulsa un cambio es factible revisar los arcaicos procedimientos de la administración publica.

Volvamos al caso de Juanito. Para comprar el papel higiénico, fuera del portal, además de ser una compra menor de 3 UTM, se requiere: 1° Solicitud de compra - 2° Dictar Resolución que autorice la compra, 3° Tres (3) cotizaciones del producto – 4° orden de compra – 5° Resolución que autoriza pago al proveedor adjudicado.

El procedimiento administrativo precedente se encuentra establecido en las normas pertinentes al sistema de compras y contratación del Estado, con instructivos y manuales claramente descritos para que los funcionarios públicos manejen “eficientemente” el proceso administrativo y no ser juzgados por Contraloría de notable abandono de sus deberes funcionarios. Cabe mencionar a esta altura que la jibarización del Estado iniciado en la primera generación reformista, se detuvo parcialmente en democracia, que para revertirla concordó la profesionalización de la administración publica; no obstante, la llamada profesionalización se da específicamente a nivel de supervisores, asesores o profesionales de apoyo en la “ planificación estratégica de los PMG”, olvidándose por completo del personal propiamente administrativo de las unidades operativas del aparato estatal. La consecuencia de aquello es que la profesionalización ha reunido a tantos asesores en los ministerios, cada uno con una función que les ha encomendado gestionar personalmente, y - luego este cúmulo de funciones la debe realizar operativamente con suerte un funcionario en las dependencias territoriales. Por ejemplo, un Ministerio con las funciones de compras- inventario-logística-resoluciones- personal- textos- pmg-caja-etc, por nombrar algunas tiene una jefatura y un batallón de funcionarios para la realización de cada función señalada, En cambio, en provincia o comunas todas esas funciones la debe hacer solo un funcionario que debe hacer jefe de si mismo y compañero de trabajo también de si mismo para no sentirse tan solo y responder a todos los requerimientos de tantas jefaturas superiores y cuidando el procedimiento administrativo. No vaya ser que Auditoria Interna o Contraloría le acusen de displicencia administrativa en el quehacer de sus labores.

Juan Enrique Vargas Viancos, nos dice: “tradicionalmente la justicia civil y los procedimientos civiles han sido observados exclusivamente desde la perspectiva del derecho –y específicamente del derecho procesal-, poniéndose por ello énfasis en aspectos que, si bien son centrales e ineludibles, no dan cuenta de toda la complejidad de factores que esta materia entran en juego.

Por lo pronto agrega, que no todos los conflictos deben necesariamente ser resueltos conforme al paradigma del debido proceso. Ese paradigma está construido sobre la base de la adjudicación, es decir, de la participación de un tercero imparcial que decide, luego de escuchar a las partes, sus alegaciones y pruebas, cuál de ellas tiene la razón.

Pero sucede que sólo una ínfima parte de los conflictos en estas materias se resuelven por esa vía, la mayoría de ellos son resueltos directamente por las partes o con asistencia de algún profesional a través de la negociación.

Incluso cuando el conflicto escapa al control de las partes y ellas reconocen su incapacidad para resolverlo y acuden a una instancia formal para ello –que es donde comienzan a intervenir las políticas públicas”.

Se desprende del estudio que nuestro procedimiento administrativo esta basado en el derecho y básicamente en el derecho procesal, o en caso de tener duda obsérvese un proceso de subvenciones o simplemente un proceso de sumario administrativo.

Nuevamente la pregunta en esta ocasión es la misma: ¿ qué valor agregan interminables Resoluciones por cada acto administrativo que se hace en la Administración Pública?.

Cuarta conclusión de concubinato

En verdad en esta última propuesta se ha tratado de resumir con exageración la cantidad de trabas administrativas que se dan en el Procedimiento Administrativo del Estado. La Reforma dio origen a la nueva justicia penal con juicio oral incluido; en cambio, el Estado con un regimiento de Abogados no ha logrado en todos estos años de reforma introducir modificaciones al procedimiento administrativo, de modo de hacerlo más ágil y eficiente en el proceso de entrega de productos, ya sean bienes o servicios a los ciudadanos de Chile y el mundo.

Nuestra propuesta es un llamado a conformar una comisión de diferentes grupos sociales interesados en el tema para maximizar nuestro Proceso Administrativo Estatal, y mediante el dialogo, reducir en la medida posible todo conflicto y disminuir al mínimo las resistencias, puesto, como lo indica el derecho comparado, basta el mero anuncio de un estudio de un Proyecto que modifica el Proceso Administrativo desde sus bases, para que se inicien resistencias en diversos puntos de la organización ,cuyos miembros forman barras al igual que los clubes de fútbol: unos por el procedimiento viejo y otros por el nuevo Procedimiento Administrativo enfocado en resultados y satisfacción del ciudadano.