por Paul Walder
¿Episodio, circunstancia aislada, daño colateral o crisis estructural? La corrupción en Chile –o “irregularidades”, que es la voz usada y repetida hoy en día en el errático y pasmoso PPD- parece haber pasado a convivir con la administración del Estado. Durante los diecisiete años de democracia, de nuestra aún no acabada transición, han de ser muy pocos los períodos sin un caso de corrupción.

Sobre la base de estos antecedentes, que han dado para largos capítulos de la reciente historia política, ya no es un riesgo afirmar que en Chile los actos de corrupción en el sector público son una práctica cada vez más extendida, afirmación –tenemos que destacar- puede hacerse en democracia: durante el período que va desde 1990 a septiembre de 1973, y tal como de forma periódica nos enteramos, la corrupción fue un modo no sólo de hacer política, sino de vida. Pero no se trata de buscar empates; si se trata de juego, nos acercaríamos a uno de suma cero: lo que gana el corrupto es lo que pierde, diríamos, el país.
Es posible hacer esta afirmación pese a algunos sondeos de opinión que miden justamente lo contrario. Según el informe anual que elabora la organización independiente Transparencia Internacional, Chile se ubica en el lugar 20 del mundo en cuanto a baja percepción de corrupción, en tanto registra el menor índice entre los países latinoamericanos. Como ha sido tradicional en este tipo de mediciones, los administradores del Estado salen muy bien evaluados en los sondeos: el cuerpo de funcionarios chilenos sería el más probo y transparente de la región.
Hablamos, sin embargo, de percepción, que es sensibilidad, impresión, sensación. No es constatación. La analista del opositor Instituto Libertad y Desarrollo Cristina Cortez señala que este índice no mide hechos, sino refleja opiniones de analistas y hombres de negocios (residentes y extranjeros) sobre el fenómeno de la corrupción en un determinado país. “El problema con la percepción es que no revela necesariamente el nivel real de corrupción existente en un país, sobre todo considerando que probablemente la gente consultada no ha estado en estrecho contacto con un hecho de corrupción”. Es, ciertamente, percepción.
Efectivamente, esta condición del sondeo inhibe cierta capacidad de medición: los casos de corrupción en la administración pública, que son básicamente el desvío de fondos estatales hacia las cuentas o los bolsillos de operadores políticos y funcionarios bien relacionados con los partidos, tienen sus propios y aislados circuitos. No son coimas ni comisiones por compras o servicios prestados, por tanto, generalmente no llegan a los despachos de los ejecutivos del sector privado.
Hasta hace no pocos años atrás se hablaba y se insistía que los actos de corrupción eran hechos aislados. Es difícil establecer una cuantificación, no sabemos si monetaria, de número de casos, de funcionarios involucrados. No la hay, aun cuando sí hay algunas estimaciones sobre los gastos que requiere una institución o empresa para hacer coimas en un país determinado. Hay otras, más dramáticas, acerca de la cantidad de recursos públicos que se filtran hacia pagos indebidos. Así es como la Organización de Cooperación Económica y Desarrollo (OCED) calcula el gasto gubernamental para adquisiciones en 3,5 billones de dólares en todo el mundo. Sin embargo, calculando por lo bajo, asciende a unos 400.000 millones de dólares la cantidad perdida en todo el mundo en la adquisición gubernamental debida a gastos en sobornos.
La oscuridad de las cifras
Sin estas cifras en la mano, a los chilenos no nos queda más que atender a las mismas circunstancias y sus protagonistas. Y sin una metodología de medición, lo que hay es una suma de eventos y figuras que circulan durante meses y acaso años más por la prensa que por los tribunales. ¿Exageración periodística? Tal vez, pero en ningún caso más que con la farándula, el fútbol o la delincuencia urbana. De una u otra manera, es aquí donde la prensa recuerda una de sus básicas funciones: controlar los excesos y los abusos de los gobernantes. ¿No lo hizo durante dieciséis años? Está bien, pero eso es harina de otro costal.
Es también necesario acotar un poco más la materia. De qué se habla cuando nos referimos a la corrupción. Transparencia Internacional apunta al abuso de un funcionario público para el beneficio privado, en tanto el Banco Mundial dice que es “el abuso de un cargo público para obtener beneficios personales”. En ambos casos queda un espacio más o menos opaco, que es y ha sido materia de discusión en Chile: lo que va reñido con la ética y también con la política no necesariamente está reñido con la legalidad. A todo ello se le suma otro factor: su medición tampoco es una tarea sencilla porque por su propia y oscura naturaleza intenta esconder su existencia.
Al anterior gran escándalo financiero del sector público, el MOP Gate -que ha sido sancionado no sólo por la prensa y la opinión pública, sino por la justicia como una actividad delictiva- y sin haber salido totalmente de la agenda pública, se le ha sumado el caso Chiledeportes y todas sus relaciones, aristas y derivaciones. Un nuevo evento que surge cuando aquellas encuestas de percepción marcaban la dirección opuesta. En mayo pasado el sondeo anual que realiza el Instituto L&D revelaba que había bajado la sensación de corrupción entre sus encuestados, en tanto el informe de Transparencia Internacional difundido hacia comienzos de noviembre apuntaba también, si no a una baja, a una estabilización de los índices.
El verdadero efecto : la corrupción de la política
Se trata de sensaciones, pero también se trata de una realidad que no sólo recibe sanciones legales, sino políticas. Y es éste, sin duda, su principal castigo. La fuerza que tiene la corrupción como tema de las agenda pública no deriva de la espectacularidad de sus procedimientos, de los volúmenes financieros involucrados o, incluso, de las figuras públicas implicadas, sino de sus efectos políticos. Los actos de corrupción en no pocos casos han impulsado a la caída de gobiernos o han hecho desaparecer colectividades políticas completas.
Sólo en nuestra región, que no goza de la exclusividad mundial de este mal aun cuando no lo hace mal, existen abundantes ejemplos, los que recoge el profesor de la Universidad de Chile Patricio Orellana, uno de los escasos investigadores chilenos sobre esta materia. Una rápida mirada nos permite enumerar evidentes y certificados casos de corrupción con sus correspondientes y trágicos efectos políticos.
La corrupción de la administración pública no sólo conduce a la corrupción del sistema político, sino a su colapso, lo que ha quedado demostrado en no pocos casos en nuestra región. Hace poco más de una década la descomposición del gobierno de Alan García en Perú –que es hoy nuevamente presidente, pero ese es otro drama- terminó con el proceso democrático y la virtual dictadura –y por cierto muy corrupta- de Alberto Fujimori. En Brasil el golpe militar que derrocó en 1964 el gobierno de Joao Goulart estuvo justificado por el fin de la corrupción, la que Fernando Collor de Mello se aplicó en reinstalar en su breve pero catastrófico gobierno hacia inicios de los años noventa. Hoy, con el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva, las cosas parecen seguir, aun cuando no por el mismo cauce, sí por uno similar.
Suma y sigue. En Argentina la bestial dictadura que sucedió al gobierno de Estela Perón también levantó como justificación la bandera de la lucha contra la corrupción. En Colombia, el presidente Ernesto Samper fue acusado e investigado en 1995 por haber aceptado dinero del narcotráfico para financiar su campaña electoral, lo que llevó a varios de sus partidarios a la cárcel y la derrota de su partido en las siguientes elecciones. En Ecuador, la destitución de Abdala Bucaram no fue sólo por su singular carácter y sus muy curiosas performances, sino por haber usado de forma irregular fondos de las arcas fiscales. Y está, cómo no citarlo, el caso del Partido Revolucionario Institucional (PRI) de México, que gobernó el país desde 1929 hasta el 2000. Sólo en la década pasada el desempeño del PRI estuvo rodeado de escándalos, asesinatos –recordamos a Luis Donaldo Colosio- y de todo tipo de delitos, desde el cuestionado triunfo de Carlos Salinas de Gortari en 1988 a acusaciones de fraude, evasión fiscal, tráfico de influencias y del asesinato de su ex cuñado José Francisco Ruiz Massieu en 1994.
Por cierto que el caso mexicano merece un par de comentarios. Tras los escándalos de la década pasada el PRI sufre el 2000 su primera e histórica derrota a manos del hoy presidente saliente Vicente Fox, candidato del Partido de Acción Nacional (PAN) . Pero la historia parece ser cíclica. La memoria está muy fresca con las recientes elecciones, y las acusaciones de fraude, de pérdida de papeletas electorales, oscuro proceso que finalmente favoreció al panista Rafael Caldera en desmedro del candidato del izquierdista del Partido de la Revolución Democrática (PRD) Andrés Manuel López Obrador. El PRI, recordamos, llegó tercero en esta elección.
Venezuela tuvo que cambiar su estructura política a causa de la corrupción. Hacia 1993 un tribunal venezolano procesó a decenas de gobernadores, diputados, ejecutivos de empresas públicas y jueces, entre otras figuras de los poderes del Estado, por diversos casos en un escenario de evidente y generalizada corrupción. Un sistema político que se vino abajo y ha derivado en el gobierno revolucionario de Hugo Chávez.
La corrupción en las distintas democracias ha terminado no sólo con el sistema político corrupto sino con la misma democracia. El profesor Orellana se encarga de afirmar esta idea. “Paradojalmente los golpes militares y los gobiernos autoritarios son los que crean las mejores condiciones para la corrupción ya que generan una estructura de poder centralizada, totalmente opaca y con una estrecha lealtad entre los miembros del poder, quienes habitualmente se entienden que están por sobre la ley y que sus sacrificios merecen recompensas”. Nuestra experiencia de dieciséis años de dictadura nos ahorra hacer más comentarios.
Lucha contra la corrupción, una vieja historia
La oposición reclama hoy que los presentes gobiernos han hecho poco o nada para frenar la corrupción, ya detectada desde las primeras administraciones de la Concertación. Orellana cita el lamentable proceso para aprobar la actual ley sobre probidad administrativa.
En 1994 el presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, llamó a la constitución de la Comisión Nacional de Etica Pública. De esta manera se convocaba a la sociedad civil para que colaborara con el gobierno en un objetivo de carácter nacional: desarrollar y fortalecer la probidad pública. Esta Comisión pluralista elaboró un Informe titulado Ética pública: probidad y transparencia al servicio de los ciudadanos. En 1999 se envió como proyecto de ley y se promulgó en diciembre de ese año, “ y como contenía numerosos errores y contradicciones denunciados por la ANEF y académicos, no se hizo ninguna ceremonia de promulgación y se prometió hacer arreglos imprescindibles. La intención clara del gobierno es que esta ley no provocara un escándalo y se publicó en el Diario Oficial al día siguiente de las elecciones presidenciales, eliminando hasta la ceremonia oficial para que pasara desapercibida”, señala Orellana.
Pero hay otros y más profundos errores. “La tradición chilena de Ética Pública estaba plasmada en las disposiciones del Estatuto Administrativo y en el Estatuto de los funcionarios Municipales, allí se establece uno de los pilares de esta tradición: los funcionarios públicos no pueden "solicitar, hacerse prometer o aceptar, en razón del cargo o función, para sí o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza".
Esta disposición, comenta Orellana, es la barrera legal a las presiones permanentes de algunos funcionarios y usuarios que pretenden institucionalizar la coima o soborno, cada vez más común en nuestra administración pública. “Sin embargo, con un fariseísmo extremo, esta misma disposición se mantiene en el proyecto, pero a continuación se ha agregado otra totalmente contradictoria que prácticamente la anula y que oficializa la corrupción. Ella dice: " Exceptúense de esta disposición los donativos oficiales y protocolares, y aquellos que autoriza la costumbre como manifestaciones de cortesía y buena educación".
“Primero se levanta un principio justo probado en la práctica administrativa y a continuación se le anula, abriendo cinco gigantescas fisuras, ya que ahora se pueden recibir regalos o donativos, siempre que sean oficiales, protocolares, manifestaciones de cortesía o manifestaciones de educación. Estas cuatro brechas destruyen totalmente la barrera legal que impedía la generalización de la coima”, señala Orellana.
Una sombría herencia
Es evidente que existe el riesgo a la descomposición del sistema político, de la pérdida de lo restaurado en 1990, de hacer un mayor daño en la credibilidad política. Un proceso involutivo que puede conducir al “que se vayan todos”, como ha ocurrido en nuestras vecindades. Pero el caso chileno tiene una doble complejidad. No sólo existe una situación de corrupción presente, que puede derivar en un mayor deterioro de la institucionalidad política, sino que las bases de esta institucionalidad están apoyadas en un marco corrupto. No necesariamente corrupción administrativa, sino tal vez algo aún peor, que es la corrupción ideológica, concepto desarrollado por el sociólogo Felipe Portales. Esta idea, levantada por este autor desde finales de la década pasada en varios ensayos y artículos, ha sido hoy ampliada y difundida por actores sociales y políticos, proceso que profundiza el menoscabo de la Concertación.
Portales habla de “corrupción ideológica en el liderazgo de la Concertación”. La Concertación se conformó con la herencia de la dictadura y no sólo recibió un paquete sellado que contenía una institucionalidad económica, una constitución política, un sistema binominal, sino que en muchos aspectos –y basta ver el económico- no hizo otra cosa que consolidar aquella herencia. Un diseño institucional modelado a partir de aquel lamentable concepto aplicado a las causas de derechos humanos. La “justicia en la medida de lo posible” de Aylwin extendida a toda la vida política, económica y social.
En esta misma línea de pensamiento se enmarca en profesor Orellana. A partir del retorno a la democracia lo que observamos es un deterioro ético –ha señalado en uno de sus ensayos-, el que ha quedado en evidencia con las tesis de los gobiernos de Aylwin y Frei. Aylwin, que levanta la idea de la “justicia en la medida de lo posible”, logra como resultado “establecer la impunidad a las violaciones de los derechos humanos y como subproducto, paralizar cualquier investigación en el plano de la corrupción que provoque reacciones similares. La receta es el olvido”.
Portales estima que “esta Concertación de quince años inevitablemente ha ido generando una relajación ética, natural en una coalición política que va habituándose al uso y disfrute del poder. Lo que decía Lord Acton de alguna manera es cierto, el poder corrompe y en ese sentido creo que hay casos preocupantes en este nivel. Pero sin embargo el fenómeno es también curioso: la derecha política, que levanta estos casos como tema con un horizonte electoral, no encuentra el mismo apoyo en la derecha económica, que tiende más bien a defender al gobierno”.
Frei amplificó estas políticas, señala. “Su orientación pasó a ser claramente una real politik pragmática que culminó cuando ordenó al Consejo de Defensa del Estado que suspendiera las investigaciones sobre los cheques por tres millones de dólares de fondos del Ejército que Pinochet había pagado a su hijo”. Pero avanzó en esta línea aún más. “La ley de Probidad y Transparencia, dictada en ese gobierno, cambió los principios éticos vigentes en la Administración Pública y de una ética de principios se pasó a una ética relativista, lo que se destacó con la disposición que los funcionarios públicos pueden recibir regalos de los usuarios, lo que estaba taxativamente prohibido en la ley anterior. El resultado de esta política condujo al auge de la corrupción que se extendió por toda la Administración Pública, la que adquirió dimensiones incontrolables en el siguiente gobierno de Lagos”.
Las antiguas prácticas, como el cohecho, son nimias comparadas con los ejercicios actuales, afirma Portales. “Si vamos más lejos, el sistema electoral es una forma absoluta de corrupción, que altera absolutamente la voluntad electoral. Antiguamente, antes de 1958, se aplicaba el cohecho, que era una forma burda de corrupción, donde los grandes poderes económicos, la derecha, compraban el voto o lo llevaban acarreado. Pero ahora tienen un sistema mucho más limpio, más elegante, que es el sistema electoral binominal, que hace que la mayoría se convierta en minoría, o quede bloqueada en el Senado y en la Cámara para hacer cualquier cambio de significación. Eso es una gran forma de corrupción. Corrompe la voluntad popular de una manera maquiavélica, perfecta y limpia. Esto corrompe totalmente lo que puede haber de sistema democrático en Chile”.
Es esta línea de reflexión la que ha ido extendiéndose en estos días. Repetimos que a diferencia de los escándalos de corrupción anteriores, que dejó pasmados, incrédulos a no pocos sectores del electorado de la Concertación y la Izquierda, el actual trance ha llevado a una reacción clara y rabiosa. No sólo es lo que ha señalado la directiva del Partido Comunista, que ha ligado a la corrupción administrativa las bases poco éticas de nuestra estancada transición y actual institucionalidad, sino que también es el discurso elevado hoy desde otros varios sectores de pensadores y analistas. Aquel nudo, aquel oscuro resumidero en el aparato del estado, que fue originado unos treinta años atrás, hoy permanece intacto.